新《稅收征收管理法》（以下簡稱“《征管法》”）于2001年5月1日實施，作為我國目前唯一的一部關于稅收征收程序的法律，《征管法》對稅收征收管理活動的全過程進行了具體規范，為稅收征管提供了法律和制度上的保障。隨著我國社會經濟的快速發展，經濟成分和經濟事務日趨多樣、復雜，稅收核定征收被各地稅務機關廣泛地使用，《征管法》經過六年實施，其稅收核定制度已明顯顯得單薄而不適應形勢的需要，急需在立法上予以完善。本文就稅收核定制度方面存在的問題進行以下分析。

　　一、稅收核定的基本制度
　　《征管法》第三十五條、三十七條和《稅收征收管理法實施細則》“以下簡稱《實施細則》”第四十七條分別對稅務機關在哪些情況下有權核定稅額和怎樣核定稅額進行了規定，也就是說《征管法》規定了稅收核定權的行使范圍，《實施細則》規定了行使稅收核定權的程序和方法，兩者共同構成了稅收核定的基本制度。

　　二、核定制度存在的問題
　　（一）核定對象表述不清
　　《征管法》第三十五條第四、六款在核定對象的表述上存在模糊不清的問題。
　　一是“賬目混亂……難以查賬的”的概念模糊，缺乏明確的標準，對于到達何種程度才算“混亂”難以掌握和判斷。稅務機關認為“賬目混亂”、“難以查賬”，而納稅人認為自己的賬目并不混亂，在實踐中稅務機關和納稅人因對“賬目混亂”的認識不同而發生爭執的事情屢見不鮮。

　　二是“成本資料”的范圍不明確。企業的入庫單、出庫單、投料單、月末在產品盤存單等，個體戶的進貨單等，按照相關會計制度的規定，這些都屬于成本核算中的有關資料，缺失上述資料的納稅人是否符合“成本資料、收入憑證、費用憑證殘缺不全，難以查賬的”這一條件難以認定。

　　三是對于“納稅人申報的計稅依據明顯偏低，又無正當理由的”缺乏具體解釋，“明顯偏低”和“正當理由”的定義未能明確。什么情況是“明顯偏低”？什么理由不是“正當理由”？在實踐操作中，往往是稅務機關一家之言，稅收管理員說了算，存在權力不受制約的問題。

　　（二）遺漏稅收核定對象
　　《征管法》對適用核定征收的幾種情形的表述中均未涉及稅務機關對納稅人記假賬、或提供虛假賬簿、憑證資料該如何處理，這就必然會給一些企圖偷逃稅的納稅人以可乘之機。按照規定，只要納稅人設置了賬簿，而且賬目清晰，成本資料、收入憑證、費用憑證齊全，計稅依據相對于同行也無明顯偏低，在這種情況下，稅務機關如無確鑿的證據證明納稅人存在造假行為，稅務機關就應該對其進行查賬征收，而不能行使稅收核定權，即使稅務機關懷疑納稅人賬簿、憑證是不真實的，往往因取證困難而望“稅”興嘆，稅款因此而從這一政策漏洞中白白流失。

　　（三）核定結果的法律地位不穩定
　　稅務機關核定征收不一定只依據發票、賬簿、報表進行核定。《實施細則》第四十七條規定的核定依據和方法包括：
　　1.參照當地同類行業或者類似行業中經營規模和收入水平相近的納稅人的稅負水平核定。
　　2.按照營業收入或者成本加合理的費用和利潤的方法核定。
　　3.按照耗用的原材料、燃料、動力等推算或者測算核定。
　　4.按照其他合理方法核定。

　　納稅人對稅務機關采取核定方法確定的應納稅額有異議的，應當提供相關證據，經稅務機關認定后，調整應納稅額。在實際操作過程中，核定的結果有三種，一是核定的稅額低于實際應納稅額；二是核定的稅額與實際應納稅額基本吻合；三是核定的稅額高于實際應納稅額。三種核定結果在法律上的地位都是不穩定的，一旦稅務機關查實計稅依據，仍然按實進行征收，這實際與前面稅款核定結果是有出入的。

　　（四）核定的準確度難以確定
　　核定稅款的過程，實際是征納雙方的博弈過程，但是納稅人明顯占據了的博弈的主動權，主要表現在納稅信息的掌控方面，征納信息不對稱，因為只有納稅人才最清楚自己必須納稅的事實及實際收入和成本等納稅資料，而這些資料，對于一些想方設法偷逃稅款的納稅人來說，是不可能提供給稅務機關作為計稅依據的。對于稅務機關來說，由于技術、人員、信息等條件的限制，要完全了解和掌握納稅人的生產經營狀況和實際收入水平也是不現實的。正是稅收征管中征納雙方的信息不對稱，稅務機關的稅收執法的準確度在很大程度上有賴于納稅人向稅務機關所提供的稅務資料的完整性、準確性和可信度。可是，納稅人追求利益最大化的內在動機，往往會促使其為減輕稅收負擔而采取不正當的手段，蓄意隱瞞真實的納稅信息或對納稅信息進行“技術處理”，長沙工商代辦，致使稅務機關掌握的是虛假的或質量很低的納稅信息。正是基于這種現實，征納雙方在核定稅額的博弈過程中，納稅人必然會以種種理由強調其經營情況的特殊性，達到說服稅務機關從低核定稅款的目的。在這種情況下，真正對納稅人具有說服力的核定依據只有兩個，一是稅務機關掌握的真實的納稅證據；二是納稅人自己提供的納稅信息。在實踐中，稅務機關要掌握納稅人真實完整的納稅證據是很困難的，剩下的依據就只有納稅人自己提供的納稅信息了，因此，稅務機關很普遍的做法就是在納稅人自己申請繳納的稅額基礎上，增加一定額度即可。這種核定結果可以說服納稅人，但對征納雙方以外的其他人的說服力是極其有限的。